¿Hacia dónde va el ordenamiento territorial en el Perú?

Antes de empezar esta entrada debo hacer una aclaración semántico-epistémica, lo que en la literatura inglesa se conoce como Regional Planning y en la francesa como Aménagement du Territoire, en el mundo hispano hablante se conoce como Ordenamiento Territorial; en el Perú también se utiliza el término acondicionamiento territorial pero este no tiene ningún desarrollo teórico que lo sustente y en la práctica resulta exactamente lo mismo que Ordenamiento Territorial.

El primer sector que desarrolló la planificación territorial fue el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (VIVIENDA), a través de la Dirección Nacional de Urbanismo (reconvertida actualmente en la Dirección General de Políticas y Regulación en Vivienda y Urbanismo), la denominación que usaba era la de Acondicionamiento Territorial, los estudios en la década del setenta y los ochenta de Sistemas Urbanos y perfiles económico-territoriales departamentales así lo atestiguan, incluso el Plan Nacional de Desarrollo Urbano del 2006, se titulaba “Territorio para todos”. Por otro lado; la ex Comisión Nacional del Ambiente (CONAM) comenzó a utilizar el término Ordenamiento Territorial a partir de estudios desarrollados principalmente en la selva promoviendo el uso de la Zonificación Ecológica Económica, luego con la creación del Ministerio del Ambiente (MINAM), el liderazgo lo tomó la Dirección General de Ordenamiento Territorial. El el Decreto Legislativo N° 1013 , que aprueba la creación, organización y funciones del MINAM, estableció como función del sector como Ordenamiento Territorial, y La Ley N° 28611, Ley  General del Ambiente, introdujo el Ordenamiento Territorial Ambiental, que en buena cuenta es un pleonasmo, el conflicto entre ambas normas generó que el MINAM tomara la rectoría del OT y los otros sectores la rechazaran.

Así que teníamos por un lado a VIVIENDA con el Acondicionamiento Territorial y al MINAM con el Ordenamiento Territorial (Ambiental). Además para hacer más confuso el tema, una función que está fuertemente articulada al Ordenamiento Territorial: la Demarcación Territorial, se encuentra en un tercer sector: la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), a través de la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial (DNTDT) hoy reconvertida en la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial.

Lo que resulta fuertemente curioso, o por lo menos signo de lo que estaba pasando, es que tanto el Manual para la formulación de Planes de Acondicionamiento Territorial de VIVIENDA y los diferentes documentos que establecían una proto-metodología para la formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial en el MINAM tienen una gran similitud en su base teórica (que puede rastrearse hasta los trabajos del Profesor Domingo Gómez Orea). Sin embargo, las grandes diferencias entre ambos sectores estriban en que VIVIENDA desarrolla el tema territorial a partir de las funciones de los centros poblados y cómo estos se organizan en sistemas urbanos que soportan las actividades económicas y dan servicios a la población. En cambio, el MINAM le daba una mayor entonación a la conservación de recursos y la protección de los servicios ambientales. El trabajo de la DNTDT fue más político, pues soportaba los embates de los centros poblados del país, que querían convertirse en distritos o provincias.

El Ordenamiento Territorial es un instrumento técnico-político que permite a una colectividad planificar el uso y ocupación de los recursos de su territorio para el desarrollo sostenible, lo cual significa que la relación entre recursos y actividades económicas es central, esta relación es soportada por la red de centros poblados que son mercados y centros de servicios a dichas actividades económicas. En dicho sentido el Ordenamiento Territorial es el instrumento de planificación que da sentido a los actos administrativos, referidos al uso de recursos y a la ocupación del territorio, para el desarrollo sostenible de las actividades humanas. Ese fue el principal motivo de desencuentro entre el MINAM y los demás Ministerios, pues estos no pretendían supeditar sus actos administrativos: entrega de licencias, concesiones o denuncios, según las condiciones, políticas o prerrogativas de un instrumento de planificación (el Plan de Ordenamiento Territorial) que no terminó de existir.

Es importante recalcar la relación que tienen los instrumentos de planificación con los actos administrativos, eso es más claro en el Urbanismo: el Plan de Desarrollo Urbano es la base para que las Municipalidades emitan las licencias de edificación, de funcionamiento y de habilitaciones urbanas; lo mismo debiera pasar con el Plan de Ordenamiento Territorial, es decir a partir de las condiciones del uso y ocupación del territorio que este planifica, se deberían emitir los diferentes actos administrativos que tengan que ver con el uso del suelo y los recursos del territorio, sin embargo eso es justamente lo que no se ha llegado a hacer hasta el momento. Un dato curioso es que no existe procedimiento legal para solicitar una licencia de edificación en un área rural.

La perspectiva actual es realmente incierta, con la emisión del Decreto Supremo N° 022-2017-PCM, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros, se crea el Viceministerio de Gobernanza Territorial “…quien es la autoridad inmediata (…) en materias de desarrollo territorial, descentralización, diálogo y concertación social y demarcación territorial” (Art. 10° de la norma). A su vez dentro de ella se ubica la Secretaría de Descentralización (originalmente creada a partir del Consejo de Descentralización y encargada de dirigir la implementación de la descentralización del país) que ahora se le entregado la función de “Conducir, coordinar y supervisar el desarrollo territorial…” (Art. 53°, literal a) de la norma); “Proponer normas y aprobar directivas y resoluciones, lineamientos e instrumentos técnicos en materias de su competencia…” (Art. 53°, literal b) de la norma, el subrayado es nuestro).

La eficacia del Ordenamiento territorial estará dada por la distancia entre el Plan de Ordenamiento Territorial y los Actos Administrativos de los sectores (el gran error del MINAM fue precisamente tratar que dicha distancia sea la mayor posible), la eficiencia del POT estará en la complejidad e intersectorialidad que soporte su formulación. El POT debe darle sentido integral e integrador a las actuaciones sectoriales, ese es su gran reto y su gran oportunidad de éxito… o de fracaso.

Actualización: el 28 de abril del 2017 se publicó en El Peruano el Decreto Supremo N°002-2017-MINAM que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente – MINAM. En su Artículo 5° se establece como función específica del MINAM el Ordenamiento Territorial Ambiental (se le agrega el adverbio Ambiental particularizando el término Odenamiento Territorial), así mismo en el Artículo 8° se crea la Dirección General de Ordenamiento Territorial Ambiental (agregando Ambiental a la anterior denominación) al igual que la anterior dentro del Vice Ministerio de Desarrollo Estratégico de los Recursos Naturales y por último en el Artículo 60° se indica como función de dicho órgano de línea “…Conducir la formulación de lineamientos e instrumentos orientadores, para el ordenamiento territorial ambiental y el manejo integrado de las zonas marino costeras, en el marco de sus competencias, en coordinación con la entidad a cargo del Ordenamiento Territorial a nivel Nacional…”. Con lo cual a criterio de este escritor se ha cerrado un capítulo de la historia del Ordenamiento Territorial en el país y realmente no se tiene claro hacia donde el gobierno llevará el tema.

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6 comentarios en “¿Hacia dónde va el ordenamiento territorial en el Perú?

  1. Felicitaciones Augusto por la reflexion, comparto a partir de la experiencia en Cajamarca y del relacionamiento con el MINAM, de la visión sesgada de dicho sector atribuyendose la recotora absoluta de un tema en donde necesariamente participan tambien otros mimisterios, pretendiendo competir con el sector Vivienda en cuanto a los instrumentos de planificación y gestión territorial de nivel provincial hacia lo distrital, que son sin duda de competencia municipal y más útiles si se seguía con la metodologia del sector Vivienda. Lamentablemete el MINAM ofrecia cursos en formulacion de PIPs para embarcar a las municipalidades en instrumentos para el Ordenamiento Territorial siguiendo la secuencia de la RM 135-2013-MINAM, que terminó por burocratizar, alargar y complejizar mas el tema.
    Con tus afirmaciones puedo enfatizar que el mejor camino que tienen los municipios es impulsar los PATs y PDU aprovechando la información generada en los ZEE en los departamentos que cuentan con dicha herramienta y en otros apoyándose en los EDZ provinciales trabajados en coordinación con la DNTDT-PCM y generar cuanto antes dichos instrumentos de gestión que permitiran regular el uso y ocupacion adecuada del territorio previniendo asi la exposición de la población en zonas de peligro eminente y que pueden devenir en futuros desastres, como lo que nos esta tocando enfrentar hoy por falta de planificación.

    1. Gracias Alicia, eres muy amable, al final el asunto es cómo utilizamos los recursos del territorio, y eso está en los actos administrativos dispersos en los sectores: concesiones mineras, concesiones forestales, concesiones energéticas, licencias de habilitación urbana y muchas otras. El Ordenamiento Territorial debería darles un sentido integrador a todos ellos. Esperamos algún día podamos hacerlo, a pesar de la Ley 30230 que indica que el OT no asigna usos ni exclusiones de uso.

  2. Muy acertadas tus apreciaciones; sin embargo, creo tambien se deberia considerar la mayor falencia que tiene el proceso de Ordenamiento Territorial impulsado por el MINAM. Y es que se pretende “planificar” el uso y ocupación del territorio desde “arriba”, olvidándose de la opinión y conocimiento de los de “abajo” los cuales deberían decidir como usar y ocupar su territorio. Me refiero a los de “arriba” a las autoridades y técnicos sea del gobierno central, regional o municipal y a los de “abajo” a las poblaciones locales.

    1. Estimado Wilfredo, gracias por el comentario, así es, la participación de la población es muy importante, no solo porque son los que conocen el territorio y los procesos bióticos y antrópicos, mejor que nadie; sino, y sobre todo, porque son los principales beneficiarios y afectados por las actividades que se desarrollen en él, sin embargo, no son los únicos. Recuerda que el territorio y sus recursos no son propiedad de individuos o comunidades locales, sino son propiedad de la nación y el Estado está a cargo de velar por su adecuada explotación, de manera sostenible y con responsabilidad (aunque, claro, entiendo que no se confié en él) y velando por el beneficio de la nación en su conjunto.
      La dimensión territorial del desarrollo es un asunto harto complejo, no solo por los procesos ambientales, también por los procesos sociales y económicos que son los que determinan el nivel de bienestar de nuestra población. La tensión entre una visión local y una nacional del desarrollo está presente en todos los procesos de desarrollo territorial y es necesario que como sociedad tengamos el suficiente criterio y madurez para entender las diferentes posiciones.

  3. Hola, recuerdo que Gomez Orea define tres fines del OT: regular el uso suelo (actos administrativos lo llamas tu, pero tecnicamente hablando es regulacion del suelo), normar el uso del suelo y proponer nuevos usos y elementos en el territorio para lograr un cambio positivo en el (unca nueva ciudad o una nueva via, por ejemplo). No hay que centrarlo unicamente en actos administrativos, esta vision es corta, el OT no es un acto administrativo, es un instrumento de planificacion, que sera util cuando tenga bien claro que se quiere ordenar y porque, es decir, prioridades y estrategias claras sobre que hacer con el territorio llegandolo a materializar en un buen modelo territorial futuro que se materialice en un POT. El diagnostico institucional que haces esta bien, el MINAM se encargo estos ultimos años en ralentizar el proceso, debido al temor de las mineras en el uso de la ZEE.

    1. Estimado David, gracias por el comentario, disculpa no me expliqué bien, como bien dices los actos administrativos no son Ordenamiento Territorial, este está al nivel de Planificación operacionalizando las políticas públicas en el tema, identifican procesos territoriales y formulan procesos de intervención, en los términos que tu bien indicas. Los actos administrativos y el gasto público son parte de la gestión de los órganos de gobierno, mediante los cuales estos implementan el OT.
      Como tu bien dices el OT regula el uso de suelo, indicando diversas categorías de uso, el nivel de gobierno respectivo le recoge y emite un acto administrativo mediante el cual le otorga un derecho a un administrado para la actividad que solicita (una actividad minera, la construcción de una central hidroeléctrica, una actividad forestal, instalación de una piscigranja o lo que fuera), el Ordenamiento Territorial indica cómo deben usarse los recursos, y es el órgano de gobierno quien emite una autorización para los ciudadanos o las empresas efectivamente ejecuten la actividad económica que tomará el recurso regulado (que claro, puede ser suelo, recurso hídrico, paisajístico, natural, cultural o el que fuere). El OT indica a nivel de planificación el uso de los recursos, pero la aprobación de la actividad en sí es materia de la gestión de los órganos de gobierno.
      El gran problema que tenemos es el divorcio entre la esfera de la planificación y de la administración pública, por ejemplo, los planes de desarrollo urbano están (o deberían estar) fuertemente ligados a las licencias de construcción (que son un acto administrativo) sin embargo se construye sin mayores miramientos del plan, o si el plan no establece lo que el administrado desea hacer, este solicita un cambio de zonificación, desvirtuándose todo el proceso.
      Disculpa si esta respuesta es demasiado extensa, pero este es un tema crucial para entender la gestión territorial.

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